眉山全搜索

　　新型城镇化要研究探索新的发展路子。“十二五”规划纲要提出，要以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，这对我们合理安排城镇化布局和发展路径是一个遵循。笔者认为，通过做强地级市带动区域城市群发展、推进新型城镇化，是一个值得研究的新选择。

　　一

　　推进新型城镇化，把更多着眼点放在地级市上，有着客观的原因。其中一个比较重要的原因就在于，在过去的城镇化进程中，地级市本级用占比较小的土地，承载了城镇化中相当的人口和经济总量，地级市相对健全的城市格局、相当规模的城市体量、较为完善的城市设施、相对系统的城市机制，使其理所当然在新一轮城镇化大潮中担当起区域中心的重任，在接受特大城市辐射的同时向县市、小城镇传导各种要素，聚集人流、资金流、信息流、物流，支撑和引领区域的发展。

　　比如江苏的“苏锡常”，都是源于上世纪八十年代由地改市，经过二三十年的发展，不但实力大增、体量大长，如今已成为“长三角”重要的城市群，其辐射功能影响全国。苏州2011年经济总量就超过万亿元，城市化率达71.3%。“长三角”、“珠三角”有相当一批地级市，经济总量都达到几千亿元甚至上万亿元，财政收入几百上千亿元，成为全国城市中的中坚力量，有的已经进入到和一些特大城市比肩而坐的行列。

　　实践告诉我们，在整个国家这盘大棋中，以地级市为突破口推进城镇化，有着非常现实的意义。

　　在新一轮城镇化中，地级市具有很多优势。其主要表现为：一是辐射带动优势。与地级市比，特大城市因为自身体量大，往往注重自我完善、自成体系、自身发展多，加之“城市病”日益显现，辐射的交通、时间成本高，对外辐射因而呈明显衰减趋势，容易形成“大树底下难长草”。而地级市因为自身紧凑、城市边界清晰，与周边中小城市、小城镇是一个开放的体系，辐射比较直接，辐射效率也高。二是资源配置优势。随着城镇化发展的深入，特大城市因为产业结构的转型，制造业的承载力趋向弱化，其比较优势越来越聚集于服务业，而地级市承载空间较大，有着较为完备的制造业体系，制造业优势将明显优于大城市。三是中间突破优势。地级市作为区域的中心城市连接上下、沟通周边，可以拉动一个中等城市群在全国这个大区域发展中找准自己的定位，形成地区的特色，打响个性品牌。利用城市和城市群所处的中间区位优势，对上承接，对下辐射，从而有利于加速全国城镇体系的形成。

　　二

　　基于转变经济发展方式背景下的城镇化，是扩大国内需求的战略重点，面临着很多难得的机遇，同时也存在着诸多困难和挑战。土地、水、能源等城市发展重要物质基础的匮乏，城镇化水平的东高西低，公共服务供给能力不足，城市治理中的种种不适应，尤其是在客观上一度过分重视特大城市群的发展，中小城市发展潜力未能充分发挥，空间分布和结构规模不合理等十分突出。在这种背景下，构建“金字塔”结构的规模等级体系，增加新的城市节点，将现有人口百万以内的中等城市做强，发展成为大城市，不失为一个新的取向。

　　事实上，如果不激发面广量大的地级市发展的活力，仅仅靠大城市和小城镇的两头“带”，城镇化是很难“带”起来的，尤其是这“两头”中的“一头”还处于城镇化的末端。

　　从辩证法的角度来分析，所谓抓两头带中间，在空间上着重是一个横向概念，是同一个层级的比较，而城镇化的发展是纵横交错的复杂概念，着重是纵向的比较，不能机械套用。在中国的城镇化建设这个大系统中，不仅特大城市、小城市的作用不可忽视，地级市的作用更是举足轻重。从现实的可能性来看，仅人口一项，有些地级市已接近百万人，东部有的已达数百万人之多，如果地级市城区平均能超过百万人，在未来的城镇化中则可容纳全部城市人口的近半数，这将形成全国城镇化的重要战略支点。而特大城市要达到如此比例，则需要数十个千万、数千万人口以上的特大型城市，这在发展的要素保障和生态要求上，都是很难想象和难以做到的。因此，笔者认为，未来城镇化发展的政策取向可以这样考虑：特大城市要适度控制规模，优化发展；小城镇要减少数量、提高质量，集约发展；中小城市要挖掘潜力，提升发展；地级市要做大做强，成为带动区域城市群发展的龙头。从这个角度看，通过做强地级中心城市来承接大城市的辐射，推动区域城市群的发展，带动县（市）城市及小城镇的升级，可以成为我国城镇化建设的一个新战略。

　　现实中有一种担心，认为地级市增加了行政管理的层级和成本，有的还举出一些国外的案例。其实这里有两点不能忽视：一是不能忽视我国的国情。城镇化是社会发展中农业人口向非农业人口转移的推进和程度，其本意是指人口的城镇化，而我国13亿巨量人口管理中的复杂性是那些人口稀少的国家所无法比拟的。二是发达国家行政层级也强调因地制宜。如美国，在不断扩大的联邦政府的框架下，还有州政府、郡（县）政府、市政府、镇政府，其中市政府中又有辖区的政府和不辖区的政府，即所谓“大市”、“小市”。而且，在城镇化过程中，城市圈、城市群的概念不完全等同于行政区划。现在讲区域发展，更重要的是要强调泛区域发展的理念。